La implantación de la mediación en lo contencioso-administrativo por buen camino
Hace unos días teníamos noticia del éxito que hasta el momento ha conseguido la iniciativa que dos Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de Barcelona adoptaron, en el año 2017, con el fin de instaurar la mediación como un recurso indispensable para la resolución de algunos conflictos que surgen entre las Administraciones Públicas y los ciudadanos.
La medida, que busca derivar a un acuerdo extrajudicial algunos de los casos que se encuentran pendientes de juicio o de ejecución de la sentencia, se encuentra adoptada actualmente por 9 de los 17 Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de Barcelona. Girona, Lleida y Tarragona han mostrado también su interés en implantarla próximamente.
Los Juzgados No. 5 y 17 de lo Contencioso-Administrativo de Barcelona elaboraron conjuntamente un Protocolo de actuación de mediación para ofrecer pautas y seguridad a los magistrados y operadores jurídicos respecto a la adopción de este recurso que se encuentra pendiente de la aprobación por parte del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.
Éste es tan solo uno de los múltiples ejemplos que se encuentran a nivel nacional y que ponen sobre la mesa un tema de especial relevancia tanto para los intereses de la Administración como para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos. Incentivar este tipo de mecanismos puede ser una herramienta efectiva que alivie -en gran medida- la crisis por la que atraviesa la justicia administrativa.
Saturación en los Juzgados
Para hacernos una idea del volumen anual de expedientes que ingresan en la jurisdicción contenciosa-administrativa y que ponen de manifiesto la sobresaturación por la que atraviesan los Juzgados, podemos mencionar que, según el documento “Panorámica de la Justicia de 2018” -elaborado por el Consejo General del Poder Judicial-, en el 2018 ingresaron en dicha jurisdicción 208.374 asuntos, un 6,4% más que los recibidos en el año 2017. Esta realidad se debe tanto a la falta de recursos económicos como a la disparidad de los materiales, técnicos y humanos con los que cuentan los órganos judiciales de las diferentes ciudades para prestar un buen servicio público -uniforme- de justicia. Esa disparidad queda reflejada en el número de órganos jurisdiccionales que a nivel provincial existen, si se tiene en cuenta que hay provincias que cuentan con un número elevado de Juzgados de lo Contencioso-Administrativo como es el caso de Madrid que tiene 34; Sevilla, 14; Valencia, 10; y otras donde apenas se cuenta con un solo juzgado como es el caso de Ávila, Cuenca, Huesca, Lleida, Palencia, Segovia, entre otras.
Mientras la mediación civil, mercantil o familiar cuenta con un marco legal específico a partir de la expedición del Real Decreto-Ley 5/2012, de 5 de marzo, de Mediación en Asuntos Civiles y Mercantiles que le ha permitido implantarse con éxito contribuyendo así a la desjudicialización de muchos conflictos, no ha ocurrido lo mismo en el campo de lo Contencioso-Administrativo. El hecho de que la Ley 5/2012 excluyera expresamente de su ámbito de aplicación la mediación con las Administraciones Públicas (Artículo 2.2) ha impedido, ante la falta de una regulación expresa para la mediación en lo Contencioso-Administrativo, aplicar esta regulación por vía de remisión.
Protocolos de actuación de proyecto–piloto
De momento, a falta de una ley específica que la regule, la mediación intrajudicial promovida por los órganos judiciales de lo Contencioso-Administrativo se está implementando a partir de la generación de los Protocolos de actuación de proyecto–piloto que ellos mismos elaboran en colaboración con otros órganos e instituciones, tanto públicas como privadas, y que para su puesta en marcha requieren de la aprobación del Consejo General del Poder Judicial y su adecuación a las pautas de la Guía para la práctica de la mediación intrajudicial que el mismo CGPJ elaboró, en 2010, y que ha venido actualizando periódicamente para ofrecer unas bases a los juzgados y tribunales que quieran adoptar esta medida en el ámbito civil, penal, laboral, familiar y contencioso administrativo.
No cabe duda de que cuando un juez, en el ejercicio eficaz de su función pública, deriva a mediación un conflicto está dando cumplimiento al derecho contemplado en el artículo 24 de la Constitución Española en virtud del cual las personas deben obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión. Sin embargo, el ejercicio de este derecho se enfrenta a graves problemas de eficiencia de los órganos judiciales. A pesar de las singularidades que caracterizan el ámbito de lo Contencioso-Administrativo, en el que hay una relación de desigualdad entre la Administración y sus administrados, nada impide que con la intervención de un tercero experto -neutral y ajeno- que acerque a las partes éstas encuentren por sí mismas soluciones flexibles y creativas que satisfagan sus mutuos intereses, superando en la mayoría de los casos el enquistamiento de la relación existente entre ellas.
Previsiones en nuestro ordenamiento
En nuestro ordenamiento se contempla, por un lado, la mediación extrajudicial regulada por el artículo 86 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que permite que las Administraciones Públicas celebren, tanto con personas de derecho público como privado, acuerdos, pactos, convenios o contratos siempre que éstos no sean contrarios al ordenamiento jurídico, que versen sobre materias susceptibles de transacción, y que tengan por objeto “satisfacer el interés público que tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que, en su caso, prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin”.
Por otro lado, la mediación intrajudicial (esto cuando existe un proceso contencioso administrativo en curso) está prevista -aunque de manera muy sutil- en el artículo 77.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), ya que es tratada como un mero intento de conciliación que el juez o Tribunal puede proponer a las partes, en los procedimientos en primera o única instancia, siempre que“el juicio se promueva sobre materias susceptibles de transacción y, en particular, cuando verse sobre estimación de cantidad”.
Los proyectos piloto van asentando una buena práctica con miras a su implantación definitiva
En 2013 se puso en marcha por primera vez un proyecto piloto de mediación intrajudicial en la vía Contencioso-Administrativa, emprendido por el CGPJ, el Colegio de Abogados de Las Palmas y la Fundación Valsaín para la Promoción y Defensa de los Valores Democráticos. El Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria logró resolver -en el término de 9 meses y salvaguardando una considerable cantidad de dinero público- un litigio judicial por responsabilidad patrimonial en el sonado caso de la caída de un muro en la calle Pancho Guerra sobre varios inmuebles, hecho que cobró algunas vidas y generó numerosos daños materiales.
A partir de esta experiencia se viene asentando esta buena práctica en todo el territorio nacional gracias al trabajo colaborativo entre los órganos jurisdiccionales, de gobierno, colegios profesionales (abogados y procuradores) y cámaras de comercio y cortes de mediación. Se han puesto en marcha proyectos-piloto en los Juzgados de lo Contencioso Administrativo de Murcia y Madrid, la Sala de lo Contencioso administrativo del TSJ de Madrid y el Ayuntamiento de Madrid, el TSJ de Galicia, entre otros. Más recientemente, durante 2019, se han aprobado proyectos piloto en Castilla y León y en la Comunidad de Valencia donde la Corte de Arbitraje y Mediación de la Cámara de Valencia realizará las mediaciones.
Mediación en los conflictos entre Administraciones Públicas
Aunque se ha hecho principalmente referencia a la mediación entre la Administración y los ciudadanos, es deseable su extensión a los conflictos surgidos entre las Administraciones Públicas. En este sentido hay algunas propuestas interesantes como la de Xavier Bernadí, Director general de Derecho y de Entidades Jurídicas de la Generalitat de Cataluña, quien hace un llamamiento a que las Administraciones Públicas se impliquen más en la resolución de los conflictos y propone que los defensores locales municipales -asesorados por centros de mediación- jueguen un papel de intermediarios analizando si un conflicto puede derivarse a mediación evitando con ello que llegue a sede judicial.
En conclusión, hay razones prácticas para tener esperanza en que la aprobación de una ley específica para la mediación en lo Contencioso-Administrativo será una realidad más pronto que tarde. Los ejemplos dan cuenta de un cambio de mentalidad que se ha ido forjando dentro de las Administraciones Públicas que reconocen la necesidad de abrir un canal de comunicación y diálogo para explorar otras muchas vías donde se permita ejercitar el derecho de participación ciudadana en las políticas públicas y tomar parte en las decisiones que la afectan. Es necesaria la labor que, desde los colegios profesionales, cortes de mediación y los operadores jurídicos, se debe realizar para fomentar estas medidas resaltando los beneficios mutuos que para las partes aporta la intervención de profesionales externos que -en virtud de su expertise- colaboran en la obtención de una fórmula de arreglo satisfactoria para éstas.
También resulta positiva la reducción, por supuesto, del tiempo y costes de un proceso, disminuyendo la presentación y contestación de recursos innecesarios y, en algunos casos, logrando incluso la renuncia o desistimiento, favoreciendo todo ello el proceso de modernización y la disminución de los tiempos de respuesta por parte de la Administración. Resulta más que razonable poder acudir a este tipo de soluciones legales bajo las actuales circunstancias, evitando el colapso que se va a producir con el arranque de nuevo de la actividad administrativa y judicial.